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救灾财政未必天然合宪
2008-5-29 南方周末
善事要"善做"，"善做"的办法是尊重程度正义。目标正义同样必须遵循程序正义原则，否则目标会遭到外力的扭曲。
此次地震，安慰亿万人心的是人性的光辉未曾磨灭。以往将人性沦丧与市场化形而上地简单等同的做法被击碎，这次地震，表明市场经济与人性沦丧之间的因果链。
如果此次地震没有显示出纯粹的激情，这个社会人性与公平发展的基础将会沦丧；但激情之后没有深刻的反思，那么，纯粹的激情就会尘封为一段悲伤的记忆，除了提供日后的谈资之外，无法从中汲取进步的动力。所有人在激情之后必须继之以深刻的反思，才能防止唐山大地震式的悲剧再次上演。
从公共财政上说，我们需要反思公共财政救灾体系，建立财政监督制度。涉及公共财政的救灾资金需要获得人大授权，涉及预算变化的需要更改预算。
震灾之后，中央政府在第一时间安排中央财政救灾。5月21日，国务院常务会议决定中央财政安排700亿元，建立灾后恢复重建基金。财政部预算司一位官员表示，700亿中有600亿来自中央预算稳定调节基金，其余100亿来自不同科目。中央预算稳定调节基金始建于2006年，2008年度安排1032亿元，主要用于稳定预算。
我国《预算法》第三十二条规定，各级政府预算应当按照本级预算支出额的1%～3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。由于近年自然灾害频发，2008年中央财政预备费增至350亿元。按照今年两会批准的中央财政预算本级支出13205.2亿元计，预备费占中央财政支出的比重为2.65%，接近3%上限。
预备费是否使用需要通过全国人大常委会通过，但常委会6月才能召开。目前是按急事急办、特事特办的原则，全国人大授权国务院支出这笔资金。在22日的委员长会议上，吴邦国委员长表示，按基金实际收支情况列入和调整年度预决算，以后再依法报全国人大常委会审查和批准。
这是弥补措施。救灾善意不容否认，削减中央机关公用经费更可大慰民心，但即便如此，更改预算仍然必须经人大严格审核。否则，全国财政预算就会成为可松可紧的橡皮筯，意味着人大审核的宪政含义不过是涂脂之术。如果中央机关公用经费可以削减5%，是否意味着原来的预算过于宽松、并不科学，是否还有削减的余地？
由于年初雪灾动用了部分基金，以基金弥补数千亿元的震灾损失属杯水车薪，遑论灾后重建。补救的办法有二，一是是地方财政对口支援，实质是征用地方政府的救灾资金预算；二，中央国家机关公用经费一律削减5%，预计可节省几十亿元的经费。
各地救灾款项横向转移支付支援灾区。根据四川省2008年预算报告，今年省级财政一般预算支出安排为309.9亿元，加上所有市县财政支出，2008年四川全省财政一般预算支出预算为1564.4亿元，相应的预备费安排在15.64亿元至46.93亿元之间。
全国人大官员表示，除了中央财政通过转移支付支持灾区救灾，地方政府也可动用其预备费，对灾区进行横向转移支付支援。这同样应该经过地方人大的审核，否则就会成为又一笔寻租利源。今天为了救灾，大家无话可说，但明天省长大笔一挥用于某个建设项目，当地人大岂能说半个不字！人大的财政审批与监督权在震灾中被缴械，这显然是所有心系灾区的人都不愿看到的。
在透明的震灾信息中，各方频频以记者招待会形式披露本部门救灾详情。可惜的是，到目前为止，还没有从招待会上听到全国人大与地方人大的声音，这不能不说是个极大的遗憾。实际上，在此危急关头，更加需要人大专业委员会的论证与探讨，即使在重大灾难面前临时向行政部门让度权力，也必须昭告天下，以示其信，显示对宪法、程序的尊重。再进一步，有关部门还需要以人大专家的论证与听证，显示对科学与各方利益的尊重；以公开的监督，显示对民意的尊重。
注：接连两天写救灾财政，想表明善事必须按照程序正义来善做。我们有太多的例子，善事坏做，即使如50年代末，大干快上，本意仍然是善。如黄仁宇所说，我国一直缺乏数目字管理，事实上也长期缺乏制度性管理。公共财政理念与制度理应贯穿体现在灾后重建过程中。相信不仅我很多人都很想知道，此时人大在做什么？人大在财政资金大规模转移过程中起到了什么作用？
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