2014/06/25 09:35:05
政令如何才出得了中南海？
邓聿文
"政令出不了中南海"似乎是中国的一个顽疾，也有可能成为妨碍习近平改革大业和中国梦实现的拦路虎。它反映了在中国久已存在的中央地方博弈关系。
其实，政策落实不到位不仅存在于地方，也存在于国务院部委层面，严格说来，地方对中央的政策打折扣，阳奉阴违，实则针对的是中央各部门，因为中央的政策一般以部门的名义下发的，即使以中央政府的名义，具体部署也要通过某个部门。所以，这里还存在一个中央各部门对中央政策贯彻落实不力的问题。
媒体不久前报道过李克强为政策落实不下去拍过桌子，其实，"拍桌子"并非李克强的"专利"，其前任朱镕基和温家宝也曾为此拍过桌子。
一个大一统的集权国家，讲究的是政令统一，担心的是地方诸侯和部门大员对中央政令的曲解甚至公然抗命（后者一般出现在一个政权的末世）。这是中国历代统治者的政治逻辑，所谓"尾大不掉"。一旦出现此种情况，中央都要进行严厉查处。上届政府就曾拿一些地方和企业"祭旗"，例如江苏"铁本事件"，时过境迁后，虽然现在一些人为"铁本鸣冤"，因为铁本是一家民营企业，但中央在处理此事时更多的是考虑政治因素，而非仅仅从经济角度考虑。
本届政府前不久也发出通知，对国务院所作决策部署和出台政策措施落实情况作一次全面督查。本周三国务院的8个督查组正式分赴各地，届时是否有另一个"铁本"出来?
但对政策研究而言，需要追问的是，为什么会存在"政令出不了中南海"的情况，何以这一问题解决起来，困难重重？它背后又反映了一种什么样的中央与地方政治生态？
许多人曾用"官商勾结"以及地方保护主义等来解释，这是道不清的，与其说这是导致政令不畅的原因，不如讲它本身就是政令不畅的一种表现形式更恰当。
历史传统是个原因，因为政令不通和大一统的中国历史一样久远，但更重要的因素，恐怕还要从现实中寻找。政令不通实际上反映了当下中央与地方是一种不稳定的、非规范化的关系。这更多地与中国目前所处转型时期有关。
理论上说，在集权制国家，地方政府实质上是中央政府的派出机构，因此不存在中央政令不通的问题，至少不会像现在这样严重。但中国的情况就特殊在，改革开放后，中央在很大程度上把发展经济的任务交给了地方，致使地方成为一个有着相对独立利益的主体，加上目前处于转型时期，一切都处在变动和调整当中，中央与地方的关系也就不是通过法治来确定双方的权利和义务，而是试图通过政策甚至谈判来确定。所以，在这一过程中，地方必定要讨价还价，特别是当中央因财力问题想卸掉本该自己承担的某些义务时，地方就更会按照自己的意愿来执行中央的政策。
具体来说，依靠双边谈判来确定中央和地方的权利义务关系存在以下弊病：其一，中央政府要与众多的地方政府进行谈判，这无疑导致了高额谈判成本的浪费;其二，中央与地方的谈判具有示范效应，一旦中央政府在与某个地方政府的谈判中承诺了更高的要价，则其他地方政府在其后的双边谈判中必然会提高自己的要价，其结果是地方政府的要价越来越高，造成对地方政府的过度放权;其三，由于中央和地方的权利义务划分并非依靠一个具有稳定性的制度框架来进行，而是通过双边谈判来进行，这将造成对地方政策的不稳定性，中央政府随时可能收回一些政策权利，因此地方政府一旦谈判成功，就会不遗余力地加以使用，酿成恶果。比如，各地一旦拥有给予企业税收优惠的权利，就纷纷出台各种优惠措施，造成全国的税收优惠政策极其混乱。
正由于改革以来此种不规范的放权让利，使得各级地方政府在发展经济中有了与中央公开博弈的资本，一些地方才敢于各自为政，各行其是，相互攀比，重复建设，人为割裂市场，甚至当地方刚性利益受到中央强有力的宏观控制后，还会从暗中抵触、软化发展到公开抗衡。
这在房地产调控中表现得尤其明显。作为中国经济的第一大产业，面对近几年房价的疯涨及民众打压房价的呼吁，国务院至少出台了不下20个有关稳定房价的文件，然而，鉴于房地产是各级地方政府的首要财政来源，地方政府就是变着法子拒不执行，中央也奈何不得。
另一方面，政令不通也显示政府的权力正在失控。用学者孙立平的话说，目前的政府权力成为不但外部无法约束而且内部也无法约束的力量，而在此之前，尽管外部约束缺乏，但内部约束是相对有效的。现在则权威基础削弱，地方性权力、部门性权力已经成为既无上面约束，又无下面监督，同时还缺少左右制衡的力量，这意味着国家权力的碎片化，官员不能负责任地进行工作，为保官升官不惜牺牲体制利益。在权力失控的状态下，政策就不可能得到落实，社会处于"不可治理状态"。
可见，要走出"政令出不了中南海"的困境，维护政策的严肃性和权威性，单靠总理拍桌子和成立督导组是远不够的，督导组只能是应急式的解决办法，根本的是要调整当前中央与地方的关系，在这一问题上进行制度创新，使它们从过去那种完全依靠中央和地方的双边谈判来确定各自权利和义务的模式，向一种稳定的、规范的和法制的状态转变。也就是说，要厘清中央与地方之间的权限与关系，将两者关系建立在法治框架内，以法治权，分权制衡，加强对权力运行的法治约束。此外，尽快启动政治体制改革切实使权力运行在民主的轨道上。
而从政策制定的角度来看，政策制定者在出台政策时，要打破全国一盘棋思想，尽可能考虑到各地不同的情况，增加政策的适应性，使政策最大程度符合现实，因为政策的僵硬死板也是导致地方和部门贯彻中央政令不力的一个因素，故国家在进行宏观调控时，要少用行政手段，多用市场方式，提高调控水平。
如此，方能有效克服长期以来政令不畅的顽疾。但这注定是一个漫长的过程。
（本文作者邓聿文系知名专栏作家，中国政治观察者，致力于中国的改革和转型研究。文中所述仅代表他的个人观点。）
"政令出不了中南海"似乎是中国的一个顽疾，也有可能成为妨碍习近平改革大业和中国梦实现的拦路虎。它反映了在中国久已存在的中央地方博弈关系。
其实，政策落实不到位不仅存在于地方，也存在于国务院部委层面，严格说来，地方对中央的政策打折扣，阳奉阴违，实则针对的是中央各部门，因为中央的政策一般以部门的名义下发的，即使以中央政府的名义，具体部署也要通过某个部门。所以，这里还存在一个中央各部门对中央政策贯彻落实不力的问题。
媒体不久前报道过李克强为政策落实不下去拍过桌子，其实，"拍桌子"并非李克强的"专利"，其前任朱镕基和温家宝也曾为此拍过桌子。
一个大一统的集权国家，讲究的是政令统一，担心的是地方诸侯和部门大员对中央政令的曲解甚至公然抗命（后者一般出现在一个政权的末世）。这是中国历代统治者的政治逻辑，所谓"尾大不掉"。一旦出现此种情况，中央都要进行严厉查处。上届政府就曾拿一些地方和企业"祭旗"，例如江苏"铁本事件"，时过境迁后，虽然现在一些人为"铁本鸣冤"，因为铁本是一家民营企业，但中央在处理此事时更多的是考虑政治因素，而非仅仅从经济角度考虑。
本届政府前不久也发出通知，对国务院所作决策部署和出台政策措施落实情况作一次全面督查。本周三国务院的8个督查组正式分赴各地，届时是否有另一个"铁本"出来?
但对政策研究而言，需要追问的是，为什么会存在"政令出不了中南海"的情况，何以这一问题解决起来，困难重重？它背后又反映了一种什么样的中央与地方政治生态？
许多人曾用"官商勾结"以及地方保护主义等来解释，这是道不清的，与其说这是导致政令不畅的原因，不如讲它本身就是政令不畅的一种表现形式更恰当。
历史传统是个原因，因为政令不通和大一统的中国历史一样久远，但更重要的因素，恐怕还要从现实中寻找。政令不通实际上反映了当下中央与地方是一种不稳定的、非规范化的关系。这更多地与中国目前所处转型时期有关。
理论上说，在集权制国家，地方政府实质上是中央政府的派出机构，因此不存在中央政令不通的问题，至少不会像现在这样严重。但中国的情况就特殊在，改革开放后，中央在很大程度上把发展经济的任务交给了地方，致使地方成为一个有着相对独立利益的主体，加上目前处于转型时期，一切都处在变动和调整当中，中央与地方的关系也就不是通过法治来确定双方的权利和义务，而是试图通过政策甚至谈判来确定。所以，在这一过程中，地方必定要讨价还价，特别是当中央因财力问题想卸掉本该自己承担的某些义务时，地方就更会按照自己的意愿来执行中央的政策。
具体来说，依靠双边谈判来确定中央和地方的权利义务关系存在以下弊病：其一，中央政府要与众多的地方政府进行谈判，这无疑导致了高额谈判成本的浪费;其二，中央与地方的谈判具有示范效应，一旦中央政府在与某个地方政府的谈判中承诺了更高的要价，则其他地方政府在其后的双边谈判中必然会提高自己的要价，其结果是地方政府的要价越来越高，造成对地方政府的过度放权;其三，由于中央和地方的权利义务划分并非依靠一个具有稳定性的制度框架来进行，而是通过双边谈判来进行，这将造成对地方政策的不稳定性，中央政府随时可能收回一些政策权利，因此地方政府一旦谈判成功，就会不遗余力地加以使用，酿成恶果。比如，各地一旦拥有给予企业税收优惠的权利，就纷纷出台各种优惠措施，造成全国的税收优惠政策极其混乱。
正由于改革以来此种不规范的放权让利，使得各级地方政府在发展经济中有了与中央公开博弈的资本，一些地方才敢于各自为政，各行其是，相互攀比，重复建设，人为割裂市场，甚至当地方刚性利益受到中央强有力的宏观控制后，还会从暗中抵触、软化发展到公开抗衡。
这在房地产调控中表现得尤其明显。作为中国经济的第一大产业，面对近几年房价的疯涨及民众打压房价的呼吁，国务院至少出台了不下20个有关稳定房价的文件，然而，鉴于房地产是各级地方政府的首要财政来源，地方政府就是变着法子拒不执行，中央也奈何不得。
另一方面，政令不通也显示政府的权力正在失控。用学者孙立平的话说，目前的政府权力成为不但外部无法约束而且内部也无法约束的力量，而在此之前，尽管外部约束缺乏，但内部约束是相对有效的。现在则权威基础削弱，地方性权力、部门性权力已经成为既无上面约束，又无下面监督，同时还缺少左右制衡的力量，这意味着国家权力的碎片化，官员不能负责任地进行工作，为保官升官不惜牺牲体制利益。在权力失控的状态下，政策就不可能得到落实，社会处于"不可治理状态"。
可见，要走出"政令出不了中南海"的困境，维护政策的严肃性和权威性，单靠总理拍桌子和成立督导组是远不够的，督导组只能是应急式的解决办法，根本的是要调整当前中央与地方的关系，在这一问题上进行制度创新，使它们从过去那种完全依靠中央和地方的双边谈判来确定各自权利和义务的模式，向一种稳定的、规范的和法制的状态转变。也就是说，要厘清中央与地方之间的权限与关系，将两者关系建立在法治框架内，以法治权，分权制衡，加强对权力运行的法治约束。此外，尽快启动政治体制改革切实使权力运行在民主的轨道上。
而从政策制定的角度来看，政策制定者在出台政策时，要打破全国一盘棋思想，尽可能考虑到各地不同的情况，增加政策的适应性，使政策最大程度符合现实，因为政策的僵硬死板也是导致地方和部门贯彻中央政令不力的一个因素，故国家在进行宏观调控时，要少用行政手段，多用市场方式，提高调控水平。
如此，方能有效克服长期以来政令不畅的顽疾。但这注定是一个漫长的过程。
（本文作者邓聿文系知名专栏作家，中国政治观察者，致力于中国的改革和转型研究。文中所述仅代表他的个人观点。）
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