墙外楼 | 失控的诸侯――论当前的中央地方关系
自从2012下半年新政府开始进入人们的讨论之后，寄希望于新政府改革的人经历了一个从希望，到失望，再到绝望的过程，到现在已经开始担心不仅没有改革，反而连原来改革的成果都保不住了。
与人们心情相对应的则是舆论的收紧，虽然新任主席习近平也释放一定的改革信号，但社会倾向却整体左转，许多文革的语法逐渐回归到人们的日常生活之中。
而经济上的抽风更是让人心焦。以房价为例，老政府控制房价失败，新总理李克强在未上台之前就信誓旦旦要解决房价问题，可是，房地产市场不仅不领情，反而在新政府上台之前就出现了大幅上涨，新政府上台后则是失控性的暴涨，令新任领导感到措手不及。
那么，这一切背后的逻辑在哪里？中国的改革还存在吗？
本文试图从中国的政府结构角度探讨现在的发展和未来的走向。我认为，目前中国的政治结构并非是铁板一块的集权制，而是一种可以称为诸侯制的特殊制度，正是这种制度状况杀死了改革。
最近半年发生了什么？
我们不妨从房价开始谈。
去年下半年之前，中国的房地产市场进入了观望阶段，这种观望不仅表现在开发商层面，也包括地方的各级政府，他们由于不知道新领导的心思，不敢做出头鸟。
然而这种观望到去年下半年就结束了，甚至没有维持到11月份的党代会。原来地方政府已经从新领导在地方任职时的作为，就分析出他们在上台后会怎么做了。
比 如，新总理李克强在地方以建立了一座空城和改造了一个片区著称（关于这方面的详情，请参阅我的另一篇文字《李克强的执政观》），并受到了提拔。所以，他的 思路是：借助大型房地产项目和城市改造工程，倚重开发商，试图寻找一个都能赚钱的空间。即：政府卖地赚钱，开发商卖房子赚钱，两者只要能合作把房价炒高即 可。最后留出一点利益来给拆迁的百姓，不让他们闹乱子。
这种模式由李克强参与创造，并在地方政府的探索下日臻成熟。现在，每一个城市都会打着再造 新城的幌子，引进大型开发商建造大型城市综合体，将地皮价值炒高，高价卖出房子。当然，这有个前提，就是政府必须对其他地方的土地捂盘，让人们除了买炒高 后的房子，没有办法到别的地方买廉价房子。
地方政府认为新总理的执政思路跳不出这个框框，只要李克强一提城市化和改善城区，地方政府随即可以用上述方法开始炒地皮，表面上满足新总理的"改革"冲动，但实际上还是继续炒地皮和分享土地盛宴。
在这样的背景下，房价在新旧政府交替未完成就开始上涨了。
新老交替后，李克强果然提出了要让人民安居，城市化改革要重质量等，这些口号都很符合之前地方政府的预期，他们早就料到新总理会这么干，于是在预期得到实现之后，房价继续冲高，并出现了失控的局面。
另外，所谓的国五条明显是一次政策失误，这次失误更多是延续了前任总理的方向错误，也进一步起到了证实作用，证明新政府的政策只不过是新瓶装旧酒。得到了信号的地方政府更加恣意妄为。
可以说，在新老交替的时候，都是地方政府扩权的最佳时机，所以，我们看到的情况就是地方政府肆无忌惮地对中央政策加以发挥，为自己谋福利。
与地方政府的肆无忌惮相比，中央政府此刻却出于半失控状态。其原因有几条：
第一，新人上台不久，还没有抓住足够的权柄。当然，他们可能永远抓不住足够的权柄，就像他们的前任一样。只是他们由于刚上台，更显得手忙脚乱。
第二，他们接受基础教育都是在文革期间，那是形成人世界观的时期，所以这两位新人一方面带着民族主义情绪，另一方面对搞运动很了解，而对于行政知识却有很大缺陷。
第三，这条在本文第二部分详细讨论，即中国政治制度本身的诸侯制问题越来越严重。
在状况失控的情况下，两位新人只能发挥他们自己的知识结构，从文革时期的经验出发，一方面搞党内整风，另一方面开展运动式的治理，以期震慑地方权力。
但这两方面都不足以震慑地方权力，因为整风和运动都只能对少数人进行打击，绝大多数人都是安全的，更何况地方官员联系千丝万缕，谁遭殃了其他人都会保护他。
另外，中央政权本身由于条条分割，各负责一摊，也无法统一。比如，一直抓意识形态的刘云山由于轻车熟路，恰好利用机会进行扩权，他利用两位大头目运动式的思路和民族主义倾向，开始了一系列的中国梦活动，成为了重庆唱红歌的全国版。
综上，这半年的中国政治基本上处于失控状态，中央的运动式思维，地方政府乘机扩权，部委也更加蛮横，让人们不知道将走向何方。
在讨论完这半年的情况之后，我们再放长视角，看一看形成这乱局的背后原因：中国的诸侯制政治。
中国社会是诸侯制，存在着多级诸侯和多重盘剥
人们曾普遍认为，中国是一个集权社会，而现在实行的制度也是中央集权式的。
集权制的最大特点是：官员由上级任命，下面无法把他选掉，他对上级的命令唯命是从，对下级则不理不睬。
但实际上，我们会发现，中国的官员并没有对上级唯命是从。除了一些重大问题之外，在处理日常事情时，他既不对上负责，也不对下负责，只对自己负责。更多的时候，他的利益是和上级的利益不一致的，是排他的。
比如，以上海市为例，最近几年房地产调控是热点，中央政府屡屡下发狠命令控房价，但效果一般，在上海，房价仍然涨得一塌糊涂。为什么？
答 案是：作为一方诸侯，上海并没有去执行所谓控房价的命令。它只是装作去执行，而实际上则继续设法抬高房价。比如，当中央要求增加土地供应的时候，地方表面 上附和，并看上去增加了土地供应，可增加的供应大都是商业房地产，而对于住宅建设则暗中减少供应，以达到维持房价的目的。
地方政府之所以不希望房价下跌，是因为他的地方政府收入大头要来自房地产。这个利益和上级并不一致，是排他的。
总结来说，所谓诸侯制，有如下几个特征：
1，不管是中央政府还是地方政府，都不是民选的，他们从理论上都拥有不受约束的权力。
2，地方政府和中央政府存在严重的利益冲突，却又保持着名义上的隶属关系。比如，上海市政府只在重大问题上表面服从于中央，在绝大多数问题上拥有自决权，甚至不惜与中央对着干。
3，当中央下放权力时，不是把权力给了民间，而是地方政府攫取了这部分下放的权力。
4，当中央试图收权的时候，地方政府会把丧失的权力转嫁给民间。
5，这样社会的政治互动不是在民间和政府之间互动，而是在两级（甚至多级）政府之间互动。
简单一点说，就是民间经济受到两方面的盘剥，这两方面都不受民间控制。
中国的情况还更加复杂，还在于：
1，中国的诸侯不只是两级，而是多级的，从中央，到省，再到区、市、县、乡，每一级都可以按照小暴君的方式行事。即便违背了中央的旨意，由于地方保护主义，受到惩罚的可能性也很小。
2，中国不止拥有地方政府这样横着的诸侯，还有各个部委这样竖着的诸侯。每一个部委也都是一个小暴君，拥有着不受制约的权力。
比如，工业和信息化部（简称工信部）就是一个排他性的诸侯，工信部的一把手只是部级干部，从表面上看低于总理、副总理等中央领导。但在对通信产业的管理上，工信部的领导却具有着绝对权威。
从理论上，总理、副总理和其他一些部门有权力插手通信产业政策制定，但在实践上由于知识和信息的隔膜，这些人却没有能力插手这个行业。所以，到最后的情况就是：虽然国务院有资格制定通信产业政策，但实际上政策却被工信部的内部人垄断了。
工 信部内部垄断权力的结果，就是滋生出强大的利益群体。如当年工信部（及其前身信息产业部）力推的TD标准，就是因为有一群内部企业可以通过政策瓜分大量的 扶持资金，并希望通过政策优势在商业上获得成功。他们绑架产业的结果，是使得中国的通信产业一直处于不开放和落后的状态。
而最近，他们又忽悠着新总理做了批示，开始对TD LTE押下了重大赌注，其方法也是如出一辙，最后一定是对关系企业和利益群体有利。
所以，中国的横向诸侯和纵向诸侯交叉在一起形成网状，留给中央政府的权力是非常有限的，不能称为一个完全的集权制国家。
诸侯制下的猫鼠博弈
在诸侯制下，中央和地方的博弈由来已久。
文革时期，毛感觉到了诸侯的制约，试图通过群众运动的方式来打破它，这与现在新王的感觉是一样的，新王也试图通过一定的运动（但不要到文革那么大）来打破这种束缚。但从目前的情况来看，根本不可能做到。
在诸侯制下，还有一个奇怪的现象：中央和诸侯这两极中，任何一极想搞改革，都会受到另一极的制约。
比如，如果诸侯（比如广东省）想改革，那么中央政府会担心局面更加失控而加以否决，中央政府希望做自己能够控制的改革，而不是走向更加失控。
而如果中央想搞改革，而由于诸侯的千差万别，利益各不相同，它的改革措施会被各级诸侯一一化解，换成对它们有利的内容。
当两极诸侯缠斗激烈的时候，他们的扩权冲动就只能向民间开刀。比较常见向民间开刀的做法表现在经济上，中央扶持央企，诸侯扶持地方国企，部委还会扶持与自己密切相关的行业企业，他们设置了一道道障碍不让民营资本进入。
当中央假装改革，要求向民营资本放权的时候，诸侯会乘机向前冲一冲，把利润拿走，避免流落民间。而中央想把权力回收一点的时候，诸侯们首先保证自己的关系企业不受损失，结果中央的收权会引起下面民企叫苦连天。
从 前王和前总理时期，诸侯们就用这样的办法把他们弄得里外不是人。前总理呼吁改革的时候，诸侯连动都不动，人们于是认为他是在作秀。前总理要求中央放权的时 候，诸侯们乘机坐大，更加不听话了。前总理试图加强控制力，避免地方诸侯将经济过度透支，诸侯们就想尽一切办法来骗他，糊弄了事。
比如，当年前总理要做教育改革，在诸侯们的参与下，教育改革变成了撒钱改革，即中央政府做的只是增加经费，达到4%，至于经费怎么花，都是诸侯们说了算，于是关系企业大发财，清华的博士生导师都成了身价上亿的生意人，而打工子弟仍然上不了学。
在这样的制度下，做任何改革都变得非常艰难了。
改革是否还有可能？
之所以形成诸侯制，主要的原因在于中央和诸侯这两个级别的官员都不需要对下负责。
他们都不是民选的，都不用去听民众的呼声，民众谁敢对抗他们，诸侯们甚至可以让对抗者消失而不受到惩罚。
正是由于有了这样一个永久的弱势群体，才能让中央和诸侯的博弈保持平衡，因为它们博弈中吃亏的一方可以从这个永恒的弱势群体身上找平衡，多拿一些。
当 民众叫得厉害的时候，中央和诸侯都想迫使对方向民众让出一定的利益，而自己却并不想出让。比较典型的是1994年的税改，朱相的改革措施是逼迫诸侯把一部 分税收利益让给中央，由于诸侯暂时吃了亏，就开始炒地皮，从民间经济手中多抽一些血。中央由于在前面沾了便宜，到这时看地方政府的抽血行为，也不好说什 么，只能睁一只眼闭一只眼。
当人们还在指望1980年代的理想，希望毕其功于一役的改革时，我却认为，已经不可能指望出现那样的改革了。
以后的改革大部分只是两极之间的博弈，与民间没有什么太大的关系。
但万一有一小部分真正的改革，可能出现在以下方面：
1，如果中央权力持续走弱，可能会在地方诸侯中出现一两处改革派。但目前地方诸侯的权力还没有足够强，尚需观望。
2， 如果中央想做实质性的改革，必须绕过诸侯这个层次。比如，如果要做户籍改革，不能在诸侯层次上过多讨论，那样的话又会形成教育改革式的失败，把实质性内容 换成皆大欢喜的饕餮盛宴。要实行户籍改革，必须由中央直接宣布任何限制户籍的行为不合法，把权力直接让渡给民间，让民间去和地方诸侯形成有效博弈。但我不 认为目前的新人有这样的魄力。
所以，最大的可能性，还是继续在诸侯制的双头结构中颠簸，直到支撑不下去。
本文由自动聚合程序取自网络，内容和观点不代表数字时代立场
您收到此邮件是因为您订阅了 Google 网上论坛的"参考消息(G4G)"论坛。
要退订此论坛并停止接收此论坛的电子邮件，请发送电子邮件到 go2group+unsubscribe@googlegroups.com。
要向此网上论坛发帖，请发送电子邮件至 go2group@googlegroups.com。
通过以下网址访问此论坛：http://groups.google.com/group/go2group?hl=zh-CN。
要查看更多选项，请访问 https://groups.google.com/groups/opt_out。
没有评论:
发表评论