[G4G] 纽约时报中文网 李克强城镇化改革面临的挑战

李克强城镇化改革面临的挑战

邰秋卿为纽约时报中文网撰稿 2013年04月03日

如果有一剂良药，不仅能让中国的农民在未来自由迁徙入城，看得起病，买得起房，养得起老，还能给社会创造就业机会，带动中国经济转型，它会是什么？新任国务院总理李克强给出的答案是城镇化。自十八大以来，李克强就城镇化高密度地发表意见，使这三个字成为了一个高频词。部分国内媒体报道，作为中国城镇化发展总体纲要的《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》已经编制完成，城镇化改革呼之欲出，或将成为下一个阶段中国的发展重点。

李克强对城镇化不陌生。早在90年代中期，李克强在北大的博士论文《论我国经济的三元结构》认为，以农业转移人口市民化为特征的新型城镇化是促进国 民经济结构转换的上佳之选。在河南任省长期间，他提出协调发展大中小城市、谋划中原城市群、振兴小城镇等一系列重大举措。在辽宁执政期间，他推动老工业基 地的棚户区改造工程，改造城市棚户区2910万平方米。然而，城镇化是一项综合改革，不仅需要经验丰富的一把手，更需要地方政府和国务院多部门合力推进， 以及中央的有力支持。因此，如何动员这些力量一起推动城镇化改革，将是李克强和他的国务院团队面临的重大挑战。

中央和地方政府的关系

国务院要推进城镇化改革，首先将和地方势力进行一番博弈。城镇化所涉及的土地改革，户籍改革等一系列改革措施，都将触动以地方政府为首的利益集团。 目前，中国出现了人口城镇化与空间城镇化的不协调问题。一方面，1994年分税制改革后，土地财政逐渐兴起。为了弥补事权和财权的缺口，地方政府大肆卖 地，主导土地利益分配，成了土地受让中的既得利益者。而土地征收与出让价格的巨大"剪刀差"使农民的土地收益受损，缺乏迁移进城的资本，影响城镇化进程。 另一方面，户籍制度直接与教育、社保、医疗等诸多社会福利挂钩，让农民享受市民待遇，无疑将增加地方政府的财政负担。如何通过改革征地制度提高农民在土地 增值收益中的分配比例？如何让地方政府愿意为户籍制度买单？处理这些问题涉及到中央和地方的税收关系的调整和利益的重新分配，因此都将是李克强团队要啃下 的硬骨头。

除了地方利益集团在改革进程中作梗，地方官员的行为模式也会导致对中央政策的误读。地方官员在一地任期往往只有几年，基于仕途的考虑，他们经常急功 近利地追求一些对短期经济发展有利的政策，从而把一些好的经济发展的理念引入歧途。以城镇化为例，李克强曾指出，城镇化的核心是人的城镇化，并多次强调要 把城镇化和改革联系起来。但许多地方都把推进城镇化简单地等同于城市建设，过于注重城市建成区规模的扩张，大建高楼广场，却不能让进城的农民享受市民待 遇。这些行为不仅会背离城镇化改革的初衷，也不利于中国调整经济增长方式，实现可持续发展。因此，在升迁压力驱使下，地方政府是否从行动上支持国务院的改 革也是一个问号。

国务院内部的关系

城镇化改革需要国务院各部委合力推进。公安部要推动户籍改革，建立实施居住证制度；人社部要保障农民工享受学前子女教育、住房保障、医疗卫生等方面 的平等市民待遇；财政部要完善财税体制，推进基本公共服务均等化；民政部要制定新的城镇设镇标准；住建部要落实保障房建设。这些改革措施如何相互协调，改 革的政治资源如何分配，也是十分重要的问题。

和上世纪90年代朱�基主持经济改革时不同，如今同行业的改革方案都由国务院各部门主导，部门利益逐渐凸显。两会后国务院进行了大部制改革，大部制 虽可以通过整合来消除部门间部分权限冲突，但难以消除对同一社会经济事务齐抓共管中产生的冲突。相反，大部制后各部门权力更加集中，如果大部门部长都为各 自利益而战，而这些部门利益又与一些专业技术问题交织在一起时，单靠总理之力难以有效地化解相互之间的冲突和争议。

要解决国务院部门间的协调问题，不少学者都提到牵头部门的重要性。即将出台的《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》由国家发改委 牵头，十多个部委共同参与编制。然而从近年的情况看，发改委的工作重点一直在项目审批和资金分配上，俨然已经成为了一个利益部门。既然是受到部门利益的限 制和束缚，就很难站在国务院的角度统筹协调，推进全国范围内的改革措施。两会后发改委的职能将转变为"务虚"――搞宏观经济的管理和改革研究。但这里又存 在一个悖论。如果发改委变成了一个务虚机构，只能为决策者提供政策建议，那么它提出的改革方案势必得不到大部门的支持。假如要真正使发改委起到统筹协调推 进改革的能力，它又能否在拥有权力的同时而不谋求部门利益？

国务院和中共中央政治局的关系

中国历史上各次重要改革都离不开党的支持。1980年，时任广东省委书记任仲夷挑起了珠三角改革开放的重担。正是由于得到了邓小平坚定不移的支持， 改革措施才得以力排众议顺利推行。90年代朱�基推行经济改革，在短时间内既加快了中国对外开放的步伐，也加强了中央对国民经济的控制力。这其中固然有个 人魅力的因素，但也离不开邓小平背后的力挺。此次城镇化改革涉及地方和部门利益的重新调整与分配，已经超出了经济体制的范畴，涉及到社会和政治领域的改 革。单靠政府之力，改革将难以深化。除此之外，从中国政治体系的设计来看，国务院总理对中央政府各部门的调动力不足。新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年 教授曾指出，中国目前的政治设计过于分散。由于党实际领导着政府，在中国，没有一个部长是总理可以直接决定的。如果各部领导都以部门利益为重，而总理对人 事任免没有决定权，改革也很难有实质性的突破。

因此，国务院领导的城镇化改革必须得到中共中央的支持。而在胡锦涛、江泽民等前国家领导人相继淡出政坛的情况下，最可靠的支持只能来源于集体领导制 下的中共中央政治局，尤其是政治局常委。这种支持有两层含义。首先是从制度上创造推动城镇化改革的环境，例如转变地方官员的升迁考核模式，从单纯看重经济 增长变为重视社会发展。其次，党的最高权力机构中的成员应就改革的大方向上达成共识，而不是各自为阵，相互否定。十八大后中央政治局常委减少为七人，似乎 比之前更有利于就重大问题达成妥协，但其中只有李克强一人有明显的团派身份。此外，普遍被舆论认为是改革派的李源潮和汪洋并未跻身常委。在这样的情况下， 李克强是否能获得这把改革的"尚方宝剑"，还存在一定的变数。

邰秋卿是美国耶鲁大学政治学系博士生。

--
您收到此邮件是因为您订阅了 Google 网上论坛的"参考消息(G4G)"论坛。
要退订此论坛并停止接收此论坛的电子邮件，请发送电子邮件到 go2group+unsubscribe@googlegroups.com。
要向此网上论坛发帖，请发送电子邮件至 go2group@googlegroups.com。
通过以下网址访问此论坛：http://groups.google.com/group/go2group?hl=zh-CN。
要查看更多选项，请访问 https://groups.google.com/groups/opt_out。