内斗，中国治理环境污染之误
黄安伟 报道 2013年03月22日
Sim Chi Yin for The New York Times
浓重的雾霾笼罩着位于北京的中央电视台大楼。新任中国总理李克强说，空气污染已经让他感到“心情非常沉重”。
北京——就在中国国家领导人本月进行换届时，中国出现了一片末日般的景象。在给上海提供饮用水的河流中发现了逾1.3万头漂流的死猪。类似于火山烟雾的雾霾笼罩着首都，导致居民剧烈咳嗽，还把紫禁城大门上悬挂的毛泽东画像变得晦暗不清。
中国的环境灾难如此严重，有害空气为祸尤甚，以至于中国政府高层已被迫公开承认污染的存在。全国人民代表大会女发言人傅莹说，每天早上，她都会拉开 窗帘查看雾霾情况，并称家里备有两个口罩，女儿一个，自己一个。新任国家总理李克强说空气污染让他感到“心情很沉重”，并承诺“要下更大的决心，以更大的 作为去进行治理。”
领导人略去未表的是，政府官僚机构的内斗是制定更有力的环境政策最大的障碍之一。政府数据及对参与政策谈判的人士进行的采访显示，虽然一些官员推行了更严格的污染物限制措施，国有企业，尤其是中国的石油和电力企业，却始终把利润置于民众健康之前，对新规则阳奉阴违。
例如，尽管奔走于全国各地的卡车和大客车比其他任何交通工具对环境的影响都要恶劣得多，然而，在过去的几年里，石油企业还是一再把改善此类车辆所用 柴油之事往后推。结果就是，中国柴油的硫含量通常是美国产品的23到33倍。至于电力公司，中国三家最大的电力企业全都在一而再、再而三地违反政府的燃煤 电厂排放限令；违规的电厂遍及整个中国，从内蒙古到西南大都市重庆都有。
在制定环境标准政策的时候，国有企业被赋予了至关重要的角色。例如，负责制定燃油标准的委员会就在一家石油企业的大楼里办公。能否迫使企业遵从而不 是阻挠环境限制条例，将是对李克强和新任共产党总书记、国家主席习近平所作承诺的一个重大考验，他们都承诺要遏制利益集团在经济领域的影响力。目前，环境 恶化是普通中国人的首要关切之一。
上个月，就在华北地区的致命空气污染突破历史记录之后，以时任总理温家宝为首的官员推出了被石油企业封杀多年的严格的燃油新标准。不过，对石油企业 能否照章行事的疑虑依然存在，鉴于石油行业官员曾在四年前抵制类似政令，拒绝提高燃油等级，这种疑虑就变得尤为明显。国有电力公司也一样抗令不遵。根据部 委的数据，电力企业常常对政府升级燃煤电厂的命令不予理会。和石油企业一样，电力企业在政府内部的环境政策讨论中发挥着极大的影响力。
2011年，在一轮实施更严格的排放标准的讨论中，代表电力企业的中国电力企业联合会大力反对拟议之中的限制措施，说升级电厂的成本太高。联合会秘书长王志轩在一篇社评里写道，政府的环境监管计划将使其成为笑柄。
“绿色和平”东亚区(Greenpeace East Asia)气候变化与能源事务主任周嵘说：“在设定标准的过程中，企业和行业协会有很大的影响力。我个人的看法是，就算我们针对每个行业出台了最严苛的标准，企业依然会违反标准。”
今年2月28日，德意志银行(Deutsche Bank)发表了分析人士的一份报告，称中国现行经济政策将在接下来的十年里导致煤炭消耗和汽车销售出现巨大增长。“中国业已无法忍受的空气污染还将大幅 度恶化，”分析人士说，并呼吁重大政策变化和“强烈的政府意愿，以克服利益集团的反对。”
报告预测，中国的乘用车数量将从现在的9000万辆一路突飞猛进，到2030年突破4亿辆。
环保倡议者称，在很大程度上，中国的汽车制造商支持以清洁技术实现车辆更新换代的举措，因为这会让他们的产品在全球更适销。不过，没有高质量的燃油，更好的技术就无法得到充分的应用，这就是瓶颈所在。
燃油标准的制定体制已经导致了激烈的官场内斗。
环保部是提倡提高燃料标准和升级汽车技术的主要政府部门。该部有权颁布更严格的尾气排放标准，由此迫使汽车制造商采用新技术，但却不能单方面制定新燃料标准，也不能强制石油公司遵守。相反，该部门只能游说其他相关部门或者机构采取行动。
当燃料标准与汽车技术不相匹配时，环保部只能推迟颁布新的尾气排放标准，这样一来，汽车就不会升级。
燃料标准是由国家标准化管理委员会发布的，该委员会负责召集各小组开会对标准进行研究。
岳欣是代表环保部参加其中一个小组的科学家，他称，环保部和国家标准化管理委员会各有30到40名成员，他们几乎全都来自石油公司。
岳欣称，来自石油公司的成员“会更多地考虑公司利益”。中石化和中石油这两家最大的石油公司一直坚称，消费者或者政府应该为他们升级炼油厂、生产清洁燃料买单，如果不能就谁来买单的问题达成一致，他们就会一直推迟批准更高标准。
曾在中国环保部工作的国际清洁交通委员会(International Council on Clean Transportation)高级研究员卫梵斯(David Vance Wagner)称：“多年以来，中石化从未对中国需要提高标准的观点表示异议。他们争论的只是资金来源。”
根据国家媒体新华社的报道，1月底，中石化董事长傅成玉承认，石油公司应该对空气污染承担一些责任，但他也辩称，这是因为政府的燃料标准不够高。傅成玉没有说明的是，在研究燃料标准的委员会当中，来自石油公司的代表一直是出台更高标准的主要阻碍。
岳欣和其他一些人都表示，由于石油公司不断讨价还价，政府几年来一直在推迟发布与欧洲标准统一的国四柴油升级标准。2月6日，在人们对爆表的空气污 染表示愤怒之后，中国国务院打破了这一僵局，出台了相关指导方案，要求在2014年底之前在全国采用新柴油标准，也就是国四标准。
国务院还为出台和逐步实施更清洁的国五标准设定了最后期限。次日，国家标准化管理委员会发布了石油公司几年来一直试图推迟的国四柴油标准。
但是，升级成本仍然可能使石油公司漠视新标准。2009年，国务院下令在中国逐步实施国三柴油标准时，他们就是这么干的。
国务院在2月6日的公告中称，政府需要制定财政政策来支持炼油厂升级，但财政部还没有拿出相关政策。
另一个大问题在于与更清洁的国五汽油标准相关的讨论。国务院称，国五标准必须在12月以前发布，并在2017年底之前逐步实施。在委员会讨论中，中石化称，要达到该标准对硫含量的要求，成本太高。
石油公司的代表没有回应本报的置评请求。在公开场合，石油公司高管试图转移罪责。本月，傅成玉对记者称，“罪魁祸首是煤炭。”
北京官员已经指出，空气中主要的危险污染物PM2.5有22%来自汽车尾气，另外40%来自北京及附近省份以煤炭为燃料的工厂。
2月份，环保部针对六个燃煤行业发布了更加严格的工厂排放标准。名列第一的就是占中国煤炭消耗约一半的电力行业。
然而，国有企业是否遵守规定依然是个问题。环保部每年都在发布违反排放规定的工厂名单。一份研究显示，这些违规工厂都属于规模最大的那些电力公司。
卡内基国际和平研究院(Carnegie Endowment for International Peace)能源方面的学者涂建军称，年度列表只揪出了一小部分违规工厂，由于工厂的监测设备安装得不规范，这些设备的读数可以被操控。
另一个问题是惩罚力度较低：绿色和平(Greenpeace)代表周嵘称，罚金一般都不会超过16000美元（约合10万元人民币），没有太大的威慑力。她称，违规的工厂“应该被要求暂时停产，这样才能迫使各家公司严肃对待这一问题。”
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