一、历史回溯
计划经济体制下建立的二元户籍制度，在城乡之间筑起了一道壁垒森严“户籍墙”。使城乡长期处于“冷战”状态。造成了城市化滞后与农村的贫困落后，使中国农民在差别性立法形成的权利差序格局中的曰益边缘化，底层化和贫困化。 (博讯 boxun.com)
建国前，我国城乡居民的迁徒是自由的。建国初，城乡之间的户口迁移也不受限制，1954年《宪法》第90条第2款明确规定“中华人民共和围公民有居住和迁徒的自由”。
随着计划经济体制的建立，“户籍墙”便筑建起来。我国特有城乡制的二元户籍制度发源于1951年公安部制定的《城市户口a管理暂行条例》，1958年1月 全国人大常委会颁布《中华人民共和国户口登记条例》最终以法律形式确定下来。建国以来我国户籍管理制度可划分三个主要阶段：
第一阶段《1949—1957》是建国初期短暂而宝贵的户口自由迁移时期。1949年9月29日中国人民政治协商会议通过的起临时宪法作用的《中 国人民政治协商会议共同纲领》第5条就把自由迂徒作为公民的11项自由权之一。1951年7月16日经政务院批准，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条 例》，其目的是为了维护社会治安，保障人民安全及居住、迁徒自由。1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国第一部《宪 法》第90条第2款明确规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徒的自由”。
第二个时期《1958—1978年》，是严格限制户口迁移特别是严格限制农民向城市迁移时期。这一时期经历了大跃进，三年困难时期和十年文革动乱。户口管 理的主要特点是严格控制农村人口盲目流入城市。压缩城市人口，包括精简职工，知识青年上山下乡，干部下放农村，大量城市人口迁徒农村。出现了所谓的逆城市 化运动，形成了一系列严格的户籍管理制度。1958年1月9日第一届全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，该条例第20条第 2款明确规定：“公民由农村迁往城市必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请 办理迁出手续”。这标志着国家限制农民进城的二元户籍管理制度开始以立法的形式确定下来。这一条例近半个世纪以来深深地影响着中国的每一家庭。1958年 4月，公安部根据《户口登记条例》的规定，制定和颁发《关于户口登记条例的初步意见》1958年9月11日，中央精简干部和安排劳动力五人小组发出《关于 精简职工和减少城镇入口工作中几个问题的通知》规定“对农村县镇迁往大中城市的，目前要严格控制"。1961年12月9日，公安部转发三局《关于当前户口 工作情况的报告》要求对户口工作进行彻底检查整治，健全户口管理机构。1964年8月14日，国务院批准公安部《关于户口迁移政策规定》对农村迁入城市的 人口进一步实行严格控制。1975年11月17日第四届全国人大第一次会议，通过的《宪法》历史性地去掉了“中华人民共和国居民有居住和迁徒的自由”的条 文，这标志着我国公民的自由迁徒和居住的权利失去了宪法保障。1978年3月5日第五届全国人大第一次会议通过的《宪法》也没有恢复公民的居住和迁徒自 由。
这20年来是我国城市分割的二元户籍制度正式形成和不断完备的时期，公民的居住和迁徒自由被人为地从《宪法》中取消了。全体公民被人为划分不可逾越的“农 业户口”和“非农业户口”，城乡壁垒日益森严，耸立在城乡之间的“户籍墙”坚不可摧，二元社会结构逐步形成和凝固化。
第三个阶段《1979—2000年》，是户籍制度逐步改革主要是小城镇户籍制度改革时期。1978年12月召开的十一届三中全会标志着我国进入了改革开放的新时期。在这样的大背景下，国家开始调整和逐步改革户籍制度。
1980年9月，公安部、粮食部，国家人事局颁布了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定》，照顾的对象和条例是高级专 业技术干部：有重大发明创造，在科研，技术以及专业工作上有特殊贡献的专业技术干部。符合上述规定迁往城镇落户的人员，不受公安部门正常审批的控制比例的 限制。这以后，国家除了继续对城镇户口增长实行严格控制外，对若干特殊的“农转非"问题在政策开始松动，先后解决了一批科技骨干，煤矿井下职工，三线艰苦 地区职工的农村家属迁入城市落户问题。部分边防消防军官农村家属也可以在原籍转为城市户口。“农转非”的控制指标由不超过当地非农业人口的1.5％调为 2％，这是我国户籍管理制度20多年的一次重大调整和改革。1984年1月1日《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》决定“1984年，各省、自治 区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工，经商、办服务业的农民自理口粮到集体落户”。这是我国小城镇户籍制度改革的最先声，同年10月，国务院发出了 《关于农民进集镇落户问题的通知》，规定凡申请到集镇《指县以下集镇，不含城关镇》务工、经商、办服务的农民和家属，在城镇有固定住所，有经营能力，或在 乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，统计为“非农业人口”，并把他们纳入街道居民小组进行管理，使其同集镇居民一样享有同等权利，履行 同等义务。这是我国进行户籍制度改革的第一个规范性的政策规定，它的历史功绩在于打破了几十年来铁板一块的二元户籍制度的一个缺口。
1989年10月，在治理整顿的大环境下，国家又强调严格户籍制度管理，国务院发出了《关于严格控制农转非过快增长的通知》，要求把“农转非"纳入国民经 济与社会发展计划，对“农转非”实行计划指标与政策规定相结合的控制办法。从此计划部门介入了户籍制度管理。1990年国务院办公厅转发国家计委等部门 《关于“农转非”政策管理工作分工意见报告的通知》，规定由中央出台“农转非”政策。这一时期户口管理的特点是对“农转非”采取政策和指标双控办法，大量 压缩了“农转非"政策。1992年8月，在邓小平南方讲活和十四大后，公安部批准了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，征求各部门和地方政府意 见，开始实行“当地有效城镇居民制度的通知》，征求各部门和地方政府意见，开始实行“当地有效城镇居民户口”，同年10月开始，广东、浙江、山东、山西、 河南等10多个省先后以省政府名义下发了实行“当地有效城镇居民户口"的通知，由于“当地有效城镇居民户口”的户口簿印签为蓝色，故也称作“蓝印户口”， 这是我国户籍制度改革的一项过渡性的具体措施。这一年，全围各地掀起了“卖户口"热潮。范围主要集中在小城镇，农民每人可以在4000元到数万元不等的价 格购买一个小城镇户口。1992年5月4日经国务院办公厅同意，以公安部名义下发了《关于坚决制止公开卖非农业户口的错误作法的紧急通知》，对各地卖户口 行为进行制止。据公安、金融等部门估算，1992年各地卖户口所得金额超过100亿元，有可能达200亿元之巨。这充分反映了被画地为牢控制几十年的广大 农民对城镇美好生活的渴望和追求。
1997年7月国务院批准公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》，规定试点镇具备条件的农村人口可以办理城镇常住户口。1998年10月十五届三中全 会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，提出了“发展小城镇是带动农业和农村和社会发展的一个大战略”。于是加快发展小城镇，改革小城 镇户籍制度便成为各地的主流。2000年6月13日，中共中央、国务院下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定“从2000年起，凡在县级市 区，县级人民政府驻地镇及县以下的城镇有合法固定住所、固定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学，参军，就业等方面享受与 城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策”。
改革开放的二十多年来，我国户籍制度最大的特点是小城镇户籍制度的改革迈出了实质性步伐，但各大中城市依然维持着传统的二元户籍制度不变，虽然有些大中城 市为吸引人才和资金，出台了些条件比较高的进城落户政策，但这些政策对广大农民群众来说，没有实质性的现实意义，国家对大中城市的户籍制度仍然没有提上改 革的日程。
二、歧视性的制度
所谓歧视，就是不公平，不公正地看待或对待。国家在制定和执行政策和法律上，对农民群体利益的忽视以及对农民采取的不公平、不公正对待。在我们现实生活 中，对农民的歧视常常表现为整个社会或居于强势地位的社会集团对农民群体的各种限制上，这些限制日益制度化，经常化，事实上已经构成了中困社会的最大不 公。
对农民歧视影响最深的旧制度就是户籍管理制度。长期以来，伴随着二元户籍制度的确立，我国城乡分割的二元结构日益凸显和固化。与二元户籍制度相适应，农民 的就业歧视就不可避免。一种法定形成的就业观念，就是制度相适应，农民的就业歧视就不可避免。一种法定形成的变业观念，就是农民在农村就业《种田》，市民 在城市就业《工作》，改革开放后涌入城镇的农民只能叫“民工”或打工者。特别是建国50多年来，从中央到地方，从地方到基层，不管是党政机关，事业单位， 还是国有企业，招干招工的首要条件就是你必须具备城镇户口。这一政策至今未见根本性的改变。近年来，各大中城市又不约面同地出如种种限制农民用工的政策措 施。使人们进一步看清了我们对农民的歧视已深深扎根于社会的肌体之中。本来农民受教育的程度相对较低，与城市居民在平等竞争中也会处于劣势。可我们的城市 就是怕农民来抢自己的饭碗，人为地设置了一道又一道森严的壁垒，实行狭隘的城市保护主义。就拿北京来说，1998年北京限制使用外地来京务工人员行业和工 种有20多种。明眼人都知道，城市里的好事儿，农民都沾不上边。一些已经在城市找到一份工作的农民工，也不能享受到与城市职工同等的社会地位福利保障。
对农民歧视的一个重要方面就是远离农民的社会保障制度。对所有社会成员都实行平等的社会保障，这是发达国家普遍实行的福利政策。我国是社会主义国家，理应 在社会保障方面做得更好，可十分遗憾的是，我国现行的社会保障仅限于城镇职工，广大民都与国家社会保障无缘。一个城镇职工工作几十年，到了退休年龄享受退 休金等社会福利保障，但农民辛辛苦苦种田一辈子，都没任何保障，难道农民每年上交的各种税费中就没有包含自己年老时的保障福利金?正因为这种忽视农民的社 会保障制度，所以对广大农民来说，既不存在退休的问题，也不存在童工的问题，农民从小就得开始劳动，直到年迈，躺在床上能动为止，这种终身劳动制度是中国 农民特有的现状。在中国，没有种族歧视，却有农民歧视。
三、废除二元户籍制度刻不容缓
作为现行户籍制度基本法律依据的《中华人民共和国户口登记条例》及有关户籍政策规定，是在计划经济体制下形成的，它服务和适合于传统僵化的计划经济体制的 运行和发展。随着社会主义市场经济体制的建立，传统的二元户籍制度越来越不适应迅猛发展的新形势，越来越成为我国顺利推进城市化和现代化的严重桎梏。
我国户籍制度改革的终极目标应当是恢复和实行全体公民的居住和迁徒自由。居住和迁徒自由其实也是公民的一项基本人权。1948年12月10日联合国大会通 过的《世界人权宣言》以及1966年12月16日通过的《联合国人权公约》都把公民的自由迁徒和居住作为基本人权予以确认和保障。我国政府一再声明和强调 尊重《世界人权宣言》，并于1997年和1998年先后签署了《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》，2001年2月28日 第九届全国人大常委会第20次会议批准了《经济、社会、文化权利国际公约》。为此，无论从建立社会主义市场经济体制以及从加快我国城市化和现代化的角度来 看，还是从尊重保障人权来看，都迫切需要废除我国二元化户籍制度。第一，应该修改《筅法》，重新恢复和确定公民的居住和迁徒自由权。同时，制定和颁布确保 公民居住和迁徒自由权的《中华人民共和国户籍法》，废除沿用近半个世纪的《户口登记条例》以及其相关政策法规，取消各种户口的差别，实行全国统一，平等的 居民户口登记制度。第二，实行社会待遇与户籍脱钩的政策。取消一切附加在户籍上的政策规定和条件，恢复户籍的本来面目和社会功能。户籍只应承担对人口的社 会管理职能，不应将社会待遇，社会福利作为附加条件与户口登记挂钩。凡是与户籍挂钩的粮油，就业、入学、参军、住房、计划生育和城镇建设配套费等均应完全 脱钩，有关依附在户籍制度上一切政策法规应一律废止。第三，进行相应的配套改革。比如，废除以户籍为依据的城镇就业制度，建立开放的全国统一的劳动力市场 和就业制度。不管是国家机关事业单位还是企业录甩人员，必须面向全体公民建立公开、公平、公正的考试录用制度。农民可以到城镇就业，市民也可以到农村就 业。
人人生而平等，中国农民生下来就成为二等公民的历史应该结束了。
任华
2007年9月1日于北京 [博讯来稿] (博讯 boxun.com)
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