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制度重要，教育和增长更重要
陆 铭
今天的这个话题与制度和增长的关系有关，在这个话题之下，至少有三个问题是非常值得我们去思考的，它们都和中国经济有关。长期以来，在西方人眼里，中国没有"好的"制度，所以，中国的经济高增长令他们百思不得其解，这的确是一个值得思考的问题。第二个问题是，假设中国的经济增长都是一个非制度因素导致的，那么迄今为止中国的经济增长是不是不能够持续？这是一个最近讨论比较多的问题。讲到这个问题，就要提起前些年在《经济学（季刊）》上林毅夫和杨小凯两人的争论。杨小凯主要基于英国资产阶级革命的经验，认为必须要搞宪政改革，才能保持经济可持续的增长。他认为，中国前二十多年的增长主要是靠各个方面的学习，包括人力资本、技术方面的学习，也包括制度的学习。但是现在，我们可以学的都学完了，因此，中国到目前为止的增长是不可持续的。对这个观点林毅夫是反对的，他的基本观点是，中国经济增长的秘密在于遵循了比较优势原理，经济要先增长，然后才能实现制度变革。但他们的辩论都没有很强的理论和实证的基础。这是我觉得在这个问题上没有讨论清楚的地方。于是，就有必要问第三个问题了，那就是，不管怎样我们都不能否定制度是重要的──即便是在杨小凯和林毅夫的争论里面，谁都没有否定制度本身是重要的──既然这样，制度究竟在什么意义上是重要的？中国的制度和未来经济的可持续增长之间究竟是怎样的一个互动关系？这是我们要提的第三个问题。
说到制度与经济增长的争论就必须提到2004年美国国家经济研究局（NBER）的一篇关于制度与增长的工作论文，作者是Glaeser等四个人。之前的很多文献都在实证研究中得到了制度导致增长这么一个结论。我们特别要提一下MIT的Acemoglu等人的工作。他们研究了以前被欧洲白人占领的殖民地，在有些殖民地死亡率高，殖民者没有住下来，而在死亡率低的地方殖民者住下来了。如果白人住下来以后，他们就会把他们的好的制度移植到这些殖民地来，就会有好的增长记录。如果他们没有住下来，他们就不会移植这样一个制度，而是采取一个比较掠夺性的制度，这种在历史上的制度差异就会一直保留到现在，影响到今天各个国家增长绩效的差异。这些研究成果问世以后，可以说是好评如潮，大家都觉得像这样从历史上的因素找到制度变迁的原因，再从制度变迁去看现代的经济增长的论证，是可以说服人的。
接下来就要提到2004年Glaeser等人的工作论文，这篇文章认为，Acemoglu等人的研究中所建立的理论逻辑是有问题的。如果历史上殖民地的死亡率比较高的话，那么这些地方的死亡率在今天还是比较高的。今天在这些地方死亡率比较高的话，就会影响到今天这些地方的人的健康水平和他们的人力资本水平，这对增长又是不利的。所以历史上的死亡率还可能通过这么一个机制来影响现在的经济增长。另外一个批评是，如果在当初死亡率低的地方，白人移民过来并且居住下来，他们除了带来好的制度以外，还带来了他们自己本身比较高的人力资本，这一直影响到现在的人力资本，而现在的人力资本又对增长有好处。那么Acemoglu等人观察到的历史因素和今天的经济增长的关系，是不是真的捕捉到了历史因素影响制度再影响增长这么一个机制呢？可能就不是了，还有其他的机制可能导致这样的关系。他们发现，原来的很多有关制度导致增长的结论都是不可靠的。他们的研究发现，教育是比制度更为重要的因素。用他们的话来讲就是，如果说制度重要的话，那么制度的重要性可能是"二阶"的。也就是说，一个国家的人力资本、受教育水平能够很好地预测若干年以后的制度变迁。对于那些穷国而言，教育水平比较好的，人力资本比较多的那些国家，若干年以后它就有更大的可能性实现制度变迁。一旦走上了现代化的制度轨道，接下来就能够获得持续的增长。所以，教育可能是比制度更为重要的影响经济长期发展的因素。这个发现对我们来讲就非常重要了。总结一下就是，制度确实是重要的，但是制度不是最原初的导致增长的因素。最原初的增长因素是教育，教育发展起来以后，走上好的制度轨道的可能性就提高了，然后进一步的经济增长就能够保证。
他们还有一个发现非常重要，是说在那些穷国，领导人的作用是很重要的。领导人的重要性体现在什么地方呢？就是即便一个低收入国家没有标准的西方式的民主制度，即便它的领导人是比较专制的，只要这个领导人选择了好的政策，这个好的政策就可以导致增长。另外，还有一个很有意思的发现，专制领导人在位的时间长的国家往往也是教育水平最低的国家。如果说专制者在位时间的长短在一定程度上显示了一个专制国家的专制程度，这也许意味着，专制程度低的国家与专制程度高的国家相比，更有可能投资于人力资本和教育。
接着这个话题往下讲的话，我想，Glaeser等人的研究还留下了一些没有解决的问题。其中一个最重要的问题就是，如果说在经济发展的早期，领导人选择好的政策也可以实现增长，那么，什么东西导致了一个领导人去选择好的政策？我个人理解有两个因素可能是非常重要的。一个就是民意，这是潜在的影响领导人决策的因素，领导人的决策不能严重地偏离民意。如果大多数老百姓拥有发展经济的共识，那么，选择有利于经济增长的政策就成为了可能。在中国，最为重要的一点就是，老百姓和政府一样拥有发展经济的共识。
另外，政治上的竞争很重要。西方的民主制度，特别是代议制的民主，它的本质是一种政治的竞争和权力的制衡。那我接下来要问的一个问题就是，在中国，政治的竞争和权力的制衡是如何得以体现的？先以历史为例，钱穆的一系列著作指出，说中国古代社会高度专制是不对的，中国从西汉直到唐宋，政治上一直有比较好的权力制衡的制度，只是到了明清两代，中国才变成了皇权高度专制的制度。他认为，中国的教育和考试制度自古以来一直是使得普通民众进入到政府的通道，因此，中国的政权从来不曾真正地脱离民众，中国的政治智慧所解决的问题主要是权力的制衡问题，而不是政权的归属问题。
在当代的中国，政治上的竞争至少体现为这么几个方面。一个方面就是地区之间实际上是有政治竞争的，中国的地方政府官员如果取得了更好的经济增长绩效，就有更大可能获取升迁的机会。这实际上就体现了地方与地方之间的竞争。另外呢，党的干部和行政领导的关系在中国也非常有特色，它既是一种竞争也是一种相互的制约。党和行政的职能可以说各有侧重，但不论是在企业，还是在政府组织里面，没有一方可以在重大的决策上单独做出决定，所以说这里面也有竞争和权力的制衡。此外，民意对决策者的制约也是存在的。中国在很多场合有民主集中制，前面先广泛地征求意见，但最后政策的执行是集中的，所以，集中制之前的民主过程是一定程度上体现民意的一个过程。我认为，经济学对于当代中国的政治和社会结构还缺乏理解，人们通常是以西方的制度为参照来批评中国缺乏政治竞争和权力的制衡，而缺乏对于中国的治理结构的细节考察。当然，中国的治理结构也存在一些弊端，也是当代中国很多问题的根源，对这些问题进行考察，是另一篇文章的任务。
我们接下来想讨论的就是，集中的决策和分散的决策在增长的绩效上会有什么样的差异。我曾有过这样一个猜想，集中的决策效率是高的，政策的决策涉及到的人比较少，决策本身的成本是很低的。由于决策的成本本身是一种资源，所以决策成本低，就可以把更多的资源用于发展经济。但是，它的缺点是，没有很好的机制保证少数人、少数几个精英所制定出来的政策是一个正确的政策。所以它也有可能是错的，有可能领导人选择的是一个坏的政策而不是一个好的政策。那么分散决策和投票制度呢？这是一个非常耗费成本的制度。比如说在印度，大家都观察到了，什么事情都要投票，他们的计划生育制度到现在都没办法实施。但是投票制度的好处是可以最大程度地降低政策出错的可能性。在决策权集中的国家，不管是在历史上去看随时间的变化，还是在截面上看不同国家的比较，增长绩效的波动性是很大的。就是说，在历史上，差的领导人领导下增长绩效可能很差，好的领导人领导下增长绩效可能很好。截面上来看呢，有好的领导人的国家，可以发展得很好，但是有差的领导人的国家，也可以很差。我们可以找到一些例子来佐证这个猜想。比如说东亚的四小龙在经济起飞时期都有比较好的领导人实施的好的经济政策，比如李光耀领导下的新加坡。但差的呢，可能就没有好的增长记录。中国改革开放前后的历史也说明，在同样的政治制度下，不同的领导人实施不同的政策，经济增长的绩效就可能完全不一样。相比之下，投票决策的机制所导致的结果是经济的发展比较平稳。但是它有缺点，它有相当多的资源进入了非生产性的部门，增长率平均来看可能不会很高。这样的话，对于决策权集中的国家，就有两种发展的可能性。如果能够有一个好的领导人的话，因为决策效率比较高，资源的非生产性耗费比较少，所以就可以走上增长的道路。而对于那些领导能力比较差的国家来说呢，就实现不了增长。
接下来，还是要展望一下中国的未来。我想，对于中国的历史和现实来说，什么样的制度是最好的，最有利于中国现有的发展阶段的，这是一个需要认真研究的问题。知识分子千万不能把在基于书本知识的来自其他国家的经验简单化为一个13亿人口的大国的现实需要。我觉得，有必要在理论上说明几个问题。第一，有了形式上的投票，并不等于有了好的制度。要注意，任何的制度都是根植于特定的历史的，都是被民众内生地选择的。以投票为例，我们现在有两个尝试，一个是乡村的基层干部的直接选举，一个是居委会里面的直接选举。这里需要提到复旦的社会学系做的一些关于居委会选举的调查。他们发现，现在表面上看有了一个投票选举的形式，但是你真正去观察它的细节的话，就不是那么回事了。比如说有几个人组织选举，就来跟你介绍这个人很好，那个人很好，你投票的时候，其实这人你都不认识。所以说，一个非常成熟的市民社会，是真正实现现代化的社会治理结构的基础。而对于成熟的市民社会的形成，教育就是非常重要的。教育一方面要告诉人们什么是权利，以及权利的意义，另一方面，要在社会公众中形成一些基本的共识，以避免社会潜在的分歧和矛盾显性化，从而使社会走向混乱。这是我想讲的一个想法。
第二个想法是，当代中国社会还面临着许多国内的问题需要解决。一个方面就是经济发展不平衡所导致的社会矛盾。第二个方面是，中国在转型的过程当中产权是不明的，法律是不健全的。如果现在去搞一个投票机制，这个投票机制一旦被少数人操纵的话，就可能导致更严重的社会不公。比如说国有企业转制，国有企业的转制方案很多是在投票通过的形式之下进行的，即便没有投票往往也有一个集体决策过程。这看上去是公平的，但实际上往往是被少数人所控制的。因此，当前中国面临的挑战主要是避免决策过程被传统的势力控制所导致的社会不公和矛盾激化，应该着力于通过法制建设和机制设计，对既有的权力进行实质性的制约和平衡。
我想讲的第三个想法是，越来越复杂的国际政治经济环境可能对分散决策的制度是一个很重大的挑战。知识的分布是不均的，知识分子对社会的进步、制度的变迁拥有更多的、更丰富的知识，为东亚式的精英治国提供了可能性。而信息和知识的不足加上一人一票的制度就可能产生错误的决策。除了国内的政策选择问题以外，中国在走向全球化的时代里，还面临着未来的发展道路这样一个问题。如果现在真的让大家来投票选择的话，因为中国在经济上还不够强大，经济上的劣势就可能会造成文化的劣势，于是投票选出来的制度很可能并不是最优的。所以，现阶段的中国仍然需要以知识分子为主体的精英治国，而这又对知识分子社会责任感提出了非常高的要求。
第四，在发展的过程中仍然需要一个低成本的决策制度。上海就是一个比较成功的例子，高效的政府可以节省大量的决策成本，导致的结果可能是更快的发展。当然，不能否认，这样的制度本身也可能产生社会不公和腐败，也可能导致市场的活力不足，这也就是为什么需要进一步加强权力的制约与平衡的原因。
总的来讲，中国的现代化恐怕要经过从教育的发展、全民素质提高和成熟的市民社会的产生，然后再到经济的增长，再到制度变迁这样一个漫长的互动过程。
（作者为复旦大学经济学院教授）
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