2008年11月3日星期一

[G4G] 上海应率先以人口集聚带动都市发展

下面是一篇前段时间写给上海市政府的报告。我们要说的是,上海必须进一步长大,为了中国,也为了上海自己。

2007年11月29日星期四,于东京世界银行办事处


上海应率先以人口集聚带动都市发展

陆铭 陈钊*

 
 

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于 07-11-29 通过 让思想引领学术与生活 作者:让思想引领学术与生活

 

我在东京参加世界银行为《世界发展报告2009》召开的咨询会。这个即将出版的报告将集中地讨论为什么经济发展伴随着空间的集聚,为什么在当今世界各地,大城市仍然在长大。今天的会上,与会者讲到了一些对中国城市和区域发展非常有用的证据。他们说,富国也有小城市,但小城市的功能主要是连接大城市和农村,并为农村提供服务。一些富国,如美国和法国,曾经也长期有着比较大的地区间差距,但后来就出现了区域间差距缩小的趋势。从整个世界来看,越富的国家,地区间差距越小。

韩国首尔国立大学的朴杉沃博士送给我一本书,是介绍韩国均衡发展经验的,其中也介绍到首尔的功能分散计划。我会后和藤田昌久教授谈起这事,我们都认为,韩国这个决定并不明智。

中国的问题是,我们是不是可以跨越经济向沿海大城市集聚的阶段,而期望现在就缩小地区间的差距。我的回答是"不"!要缩小地区间的差距,就必须进一步做空间集聚,只有这样,中国的地区间差距才可能最终下降,而且是在经济持续增长的前提下下降。如果放弃空间集聚,对于中国来说,就是放弃发展。而中国的下一轮增长,如果离开集聚效应,将损失巨大,而且这不仅是东部城市的损失,更是整个中国的损失。就象东京在"首都功能分散"的时候,整个日本也随之一起受损一样。当然,在这个过程中,中央政府需要通过转移支付来避免地区间差距过大,而且主要应用于向落后地区和农村提供公共产品,但其前提是蛋糕被做大了。

下面是一篇前段时间写给上海市政府的报告。我们要说的是,上海必须进一步长大,为了中国,也为了上海自己。

2007年11月29日星期四,于东京世界银行办事处

 

 

上海应率先以人口集聚带动都市发展

 

陆铭  陈钊*

 

在未来20-30年内,中国经济和社会发展最为重要的一个的主题将是城市化和经济活动向沿海地区的集聚。经济理论和实践都证明,经济活动的空间集聚是现代经济的持续推动力,同时也可以提高土地利用效率。在中国,未来的空间集聚将主要发生在长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾地区的大都市圈,这三大地区的人口应占到全国人口的50-60%。如果上海想继续在经济发展方面领跑全国,那么,必须抓住这一机遇,率先加快人口和经济活动的集聚,将上海进一步做大做强。

目前长三角经济集聚和上海市进一步做大做强面临着思想和体制两个方面的障碍。在思想上,对于什么是与上海、长三角和全国经济社会发展相适应的人口规模还缺乏科学的认识。从体制上来说存在两个障碍,第一个障碍是户籍制度,以及与此相关的城乡分割,以及在上海市内部存在的本地人与新移民间的"二元社会分割"。体制上的另外一个障碍是缺乏一个长三角区域间合作的利益分配机制,解决在经济集聚过程中的体制和市场分割问题。

在思想上,必须明确,新一轮的现代经济增长(特别是进入后工业化阶段的城市发展)必须以人口和经济活动的集聚为前提。一些代表性的世界性大都市,如东京和巴黎,人口都仍然在继续增长。在日本,曾经有10年时间,对东京实施了首都功能分散的策略,其结果不仅是东京受损,而且全日本经济也受到了负面影响。与其他世界性大都市相比,上海的人口规模是偏小的,人口密度是偏低的。从未来上海市经济发展的目标而言,其人口规模更是偏小的。我们的测算结果是,在未来20-30年时间里,上海人均GDP按年均8-10%的增长速度将达到目前东京的发展水平,其人口规模应该至少达到2500万,甚至3000万。而1992-2006年期间,户籍人口平均每年仅增长5.62万,即使计入非户籍常住人口也仅每年增长22.31万,不能满足上海城市发展的需要。

在思想上存在的第二个误区是,认为上海人口的进一步增长将带来交通、环境、治安等一系列社会问题。首先,如果与东京和巴黎这样的大都市相比,上海的交通基础设施和管理还有很多差距,而在交通(特别是轨道交通、有轨电车等)方面进行发展,本身就是经济发展的一个方面,同时,它也能缓解交通和环境压力。在治安方面,必须注意,要降低犯罪,不能简单地控制人口,而应该加快社会融合的建设,提高对低收入阶层的公共服务提供,减少低收入者的空间聚居。从这个意义上来说,解决在城市扩容的过程中产生的各种问题,就是城市发展的进程。而放弃规模,就是放弃发展。上海市的服务业比率增长缓慢就与对人口规模要求较高的第三产业(如文化、会展、教育、艺术等)发展不足有关。

在思想上存在的第三个误区是,上海需要通过控制移民数量,而且让移民在上海交社会保障来缓解上海的人口老龄化危机。这并不是最优的政策,原因如下:第一,在未来,随着独生子女一代都可以生两个孩子,上海的老龄化问题将有所缓解。第二,在城市不断扩容的过程中,只要新增移民的人口年龄较轻,就可以不断地缓解老龄化压力,而不应该在养老的享受上有所区别。第三,由于办暂住证有许多障碍(比如房东不愿出具租房证明),实际上大量在沪工作的新移民并没有象政府预期地那样参加为他们提供的养老保障。第四,从长远来看,限制户籍的结果是,常住人口增长数量大大超过户籍人口增长数量,长此以往,将在上海形成一个数量庞大,比重很高的外来人口阶层(其中不乏受过高等教育者和高收入者),他们在上海不能享受与上海市民同样的权利和福利,将使社会分割日益严重,为上海市未来的社会和谐埋下极大的隐患。

如果上述三个方面的思想误区被突破,那么,可以以放宽户籍制度限制为抓手,有序地推动城市新移民与本市居民在社会保障、教育、劳动力市场等方面的融合。在有序放宽户籍限制时,可优先考虑已经在上海有固定职业和稳定收入者,以及受高等教育者。同时,政府应采取措施,促进本地居民与新移民之间的社会融合,防止低收入的城市新移民在空间上形成聚居,否则会给未来的社会稳定带来隐患。

从长远来看,全国范围内需要形成一个有利于劳动力跨地区流动和城市化的统一的社会保障体制,在全国经济发展差距还比较大的情况下,上海可以率先推动在长三角地区内部形成部分统一的社会保障体制,为推动长三角地区的市场融合打下制度基础。经济的集聚虽然有利于"将蛋糕做大"和城市间合理分工的协调发展,但却可能在短期内带来城市间发展差距的扩大,在目前的体制下,经济相对落后地方政府会为此而抵制市场整合。为此,上海应与其他长三角城市一起共谋大计,在市场整合和共同发展的同时,形成一个在长三角区域内的利益协调机制,对经济集聚过程中可能出现的相对利益受损者提供补偿。


 
 

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