都说劳动力是"红利"，可城市为何还限制流入？
一些大城市政府没有看到，城市的治理能力完全可以随着城市规模的扩大而提高，
城市对人口的承载能力也会随着城市治理能力的提高而提高
陈钊、陆铭、许政，2008，《都说劳动力是"红利"，可城市为何还限制流入？》，《瞭望东方周刊》，2008年4月。（《新华每日电讯》，2008-04-13转载）
不管是理论，还是实证的研究，都表明了规模经济的集聚效应有助于提高城市的劳动生产率。但是，中国的城市发展中却存在着规模偏低、规模差距过小的问题。这 与人们对城市化和区域经济发展的认识误区有关。事实上，也正是这些误区，使得地方政府相应地采取了不利于城市化发展的政策措施。
■误区一：通过限制人口流入保护城市居民利益
因为担心外来人口争夺有限的城市公共品资源和就业岗位，很多城市政府会通过各种手段限制外来劳动力流入。
但限制外来人口流入的政策会损害包括城市在内的各方的利益。首先，外来人口特别是来自农村的外来劳动力的利益受到损害，因为他们更难以在城市立足，有很多 农民不得不仍然滞留在土地上。其次，限制人口流入的政策使企业不能雇用到更为合适的劳动力，或者必须为现有的劳动力支付更高的工资，这使企业因成本上升而 失去一定的竞争优势。最后，由于劳动力要素不能充分地流动，城市的规模效应赖以存在的要素匹配与分享等机制将受到限制。事实上，外来人口不仅增加了城市的 劳动力供给，也通过集聚提高了城市劳动力的生产率。从长远看，所有这些因素都会损害城市的效率和当地居民的福利。
从上世纪80年代中后期开始，越来越多的农村劳动力进入城市，但目前以户籍制度为手段的城乡劳动力市场分割仍然存在于中国各地的城市，特别是大城市之中。 不拥有本地城市户口的外来农民在工资水平、社会保障、子女教育等方面不能享有与城市人口同等的待遇。如果这种状况得不到根本的改变，那么随着未来持续的城 市化过程中更多的外来人口进入城市就业，在城市内部就会形成"本地人"和"外地人"之间"二元社会"分割的现象。
城市内部的"二元社会"的形成又会导致低收入人群在教育、医疗等方面的社区公共品资源的恶化，并可能由此进一步扩大城市内部的收入差距。所有这些问题最终 都将影响低收入阶层的人力资本和物质资本积累，加剧未来城市内部不同人群之间的社会矛盾，给未来的城市治理以及城市内部的社会和谐发展和城市经济的持续增 长带来巨大的挑战。
■误区二：小城市(镇)发展才是未来方向
由于担心出现拉美国家的"城市病"现象，认为小城市(镇)才是未来城市发展的合理方向的观点始终存在。
这样的认识误区只会造成中国目前这种大城市规模偏小，小城镇过度发展，城市规模差异过小，从而损失经济效率的局面。
在当前中国的城市发展中，一些大城市往往出于对城市人口承载能力的担忧而有意识地控制城市规模的扩大，这些城市的政府并没有看到，城市的治理能力完全可以随着城市规模的扩大而提高，城市对人口的承载能力也会随着城市治理能力的提高而提高。
比如，东京因为保持了便捷的交通、清洁的环境和较低的犯罪而使其容纳了3500万人口，成为世界最大的城市，并使整个日本的经济发展受益于由此产生的集聚 效应。相比之下，目前在政府看来已经人口规模庞大的上海只要能够进一步提高城市的治理能力，就可以发挥其在人口吸纳与规模扩大上的巨大潜力。即使从已有地 铁的运能来看，东京每公里地铁的运客量是7472.88万人/年，而上海为每公里387.07万人/年。可见，即使是上海这样的国际性大都市，在交通基础 设施的硬件和管理方面还有很大的改善空间，因而城市未来的规模扩张也有极大的潜力。
■误区三："民工荒"表明劳动力短缺时代到来
始于2004年春天的"民工荒"似乎预示着中国劳动力短缺时代的到来，只是静态地看一些地区出现的民工短缺现象，上述结论是有可能的。
但事实却是，除了一些导致民工局部性短缺的短期因素外，城市劳动力市场对民工的政策歧视才是导致民工荒的更为重要的根本性原因。
也正是由于人为原因造成的劳动力市场分割和流动成本，大量农村劳动力不能在城市化进程中转变为拥有城镇户籍的居民。换句话来说，事实上在中国农村仍然有大 量"潜在"的剩余劳动力，随着社会劳动生产力的持续提高，这些劳动力还有必要大规模地转移到现代二、三产业中去，继续为中国的经济增长注入活力。
从劳动力供给角度来看，由于历史上的"三年自然灾害"和"独生子女"政策，中国农村人口结构存在一些低谷，而在2002～2007年间，作为劳动力流动主力军的20～25岁人口恰恰处在人口数量的低谷，这是造成近年来"劳动力短缺"的重要原因之一。
同时，2004年之后，中央实施的惠农政策也相对降低了进城打工的收益，成为造成"劳动力短缺"的另一个客观原因。当然，农村土地长期以来难以流动也是阻碍农村劳动力长期离开土地，定居城市的重要原因。
■误区四：应当限制东部城市的发展
不少人认为，城市发展中的集聚效应会扩大中国的城乡与区域发展差距，为此应当采取限制东部城市发展的政策措施。对这个认识误区的剖析，需要从几个方面看。
首先，客观地看，城市的集聚效应短期内的确可能扩大城乡间的发展差距，但只要劳动力是充分流动的，劳动力市场是充分竞争的，这种差距的扩大就更多只是体现 在GDP的统计上，而并非实际收入上。一个很好的例子便是，1.5亿农民工进城打工的收入绝大部分都被用于反哺农村家庭。
第二，农村劳动力在返乡后，会带回在城市先进部门所积累的资金、技术、管理等，这些农村稀缺资源能够有力促进农村的发展，一定程度上缩小城乡差距。城市化是有利于缩小城乡收入差距的。
第三，从长期来看，城市集聚效应发挥到一定阶段，部分产业或产业链的某些环节就会向内地或农村地区转移。
根据世界银行的研究，在美国、智利和巴基斯坦，地区间的收入收敛都是因为更充分的要素流动性，而不是地区发展的特殊政策。在美国和法国这些发达国家的历史 上，也曾经出现过地区间差距扩大的现象，但是后来，地区间的差距出现了持续的缩小趋势。事实上，只有要素流动和持续发展才能最终缩小地区间的差距。即使在 短期内地区间的发展差距有所扩大，中央政府也可以通过适当的地区间财政转移来避免过大的地区差距。
下面是一篇前段时间写给上海市政府的报告。我们要说的是，上海必须进一步长大，为了中国，也为了上海自己。
2007年11月29日星期四，于东京世界银行办事处
上海应率先以人口集聚带动都市发展
陆铭 陈钊*
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于 07-11-29 通过 让思想引领学术与生活 作者：让思想引领学术与生活
我在东京参加世界银行为《世界发展报告2009》召开的咨询会。这个即将出版的报告将集中地讨论为什么经济发展伴随着空间的集聚，为什么在当今世界各地，大城市仍然在长大。今天的会上，与会者讲到了一些对中国城市和区域发展非常有用的证据。他们说，富国也有小城市，但小城市的功能主要是连接大城市和农村，并为农村提供服务。一些富国，如美国和法国，曾经也长期有着比较大的地区间差距，但后来就出现了区域间差距缩小的趋势。从整个世界来看，越富的国家，地区间差距越小。
韩国首尔国立大学的朴杉沃博士送给我一本书，是介绍韩国均衡发展经验的，其中也介绍到首尔的功能分散计划。我会后和藤田昌久教授谈起这事，我们都认为，韩国这个决定并不明智。
中国的问题是，我们是不是可以跨越经济向沿海大城市集聚的阶段，而期望现在就缩小地区间的差距。我的回答是"不"！要缩小地区间的差距，就必须进一步做空间集聚，只有这样，中国的地区间差距才可能最终下降，而且是在经济持续增长的前提下下降。如果放弃空间集聚，对于中国来说，就是放弃发展。而中国的下一轮增长，如果离开集聚效应，将损失巨大，而且这不仅是东部城市的损失，更是整个中国的损失。就象东京在"首都功能分散"的时候，整个日本也随之一起受损一样。当然，在这个过程中，中央政府需要通过转移支付来避免地区间差距过大，而且主要应用于向落后地区和农村提供公共产品，但其前提是蛋糕被做大了。
下面是一篇前段时间写给上海市政府的报告。我们要说的是，上海必须进一步长大，为了中国，也为了上海自己。
2007年11月29日星期四，于东京世界银行办事处
上海应率先以人口集聚带动都市发展
陆铭 陈钊*
在未来20-30年内，中国经济和社会发展最为重要的一个的主题将是城市化和经济活动向沿海地区的集聚。经济理论和实践都证明，经济活动的空间集聚是现代经济的持续推动力，同时也可以提高土地利用效率。在中国，未来的空间集聚将主要发生在长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾地区的大都市圈，这三大地区的人口应占到全国人口的50-60%。如果上海想继续在经济发展方面领跑全国，那么，必须抓住这一机遇，率先加快人口和经济活动的集聚，将上海进一步做大做强。
目前长三角经济集聚和上海市进一步做大做强面临着思想和体制两个方面的障碍。在思想上，对于什么是与上海、长三角和全国经济社会发展相适应的人口规模还缺乏科学的认识。从体制上来说存在两个障碍，第一个障碍是户籍制度，以及与此相关的城乡分割，以及在上海市内部存在的本地人与新移民间的"二元社会分割"。体制上的另外一个障碍是缺乏一个长三角区域间合作的利益分配机制，解决在经济集聚过程中的体制和市场分割问题。
在思想上，必须明确，新一轮的现代经济增长（特别是进入后工业化阶段的城市发展）必须以人口和经济活动的集聚为前提。一些代表性的世界性大都市，如东京和巴黎，人口都仍然在继续增长。在日本，曾经有10年时间，对东京实施了首都功能分散的策略，其结果不仅是东京受损，而且全日本经济也受到了负面影响。与其他世界性大都市相比，上海的人口规模是偏小的，人口密度是偏低的。从未来上海市经济发展的目标而言，其人口规模更是偏小的。我们的测算结果是，在未来20-30年时间里，上海人均GDP按年均8-10%的增长速度将达到目前东京的发展水平，其人口规模应该至少达到2500万，甚至3000万。而1992-2006年期间，户籍人口平均每年仅增长5.62万，即使计入非户籍常住人口也仅每年增长22.31万，不能满足上海城市发展的需要。
在思想上存在的第二个误区是，认为上海人口的进一步增长将带来交通、环境、治安等一系列社会问题。首先，如果与东京和巴黎这样的大都市相比，上海的交通基础设施和管理还有很多差距，而在交通（特别是轨道交通、有轨电车等）方面进行发展，本身就是经济发展的一个方面，同时，它也能缓解交通和环境压力。在治安方面，必须注意，要降低犯罪，不能简单地控制人口，而应该加快社会融合的建设，提高对低收入阶层的公共服务提供，减少低收入者的空间聚居。从这个意义上来说，解决在城市扩容的过程中产生的各种问题，就是城市发展的进程。而放弃规模，就是放弃发展。上海市的服务业比率增长缓慢就与对人口规模要求较高的第三产业（如文化、会展、教育、艺术等）发展不足有关。
在思想上存在的第三个误区是，上海需要通过控制移民数量，而且让移民在上海交社会保障来缓解上海的人口老龄化危机。这并不是最优的政策，原因如下：第一，在未来，随着独生子女一代都可以生两个孩子，上海的老龄化问题将有所缓解。第二，在城市不断扩容的过程中，只要新增移民的人口年龄较轻，就可以不断地缓解老龄化压力，而不应该在养老的享受上有所区别。第三，由于办暂住证有许多障碍（比如房东不愿出具租房证明），实际上大量在沪工作的新移民并没有象政府预期地那样参加为他们提供的养老保障。第四，从长远来看，限制户籍的结果是，常住人口增长数量大大超过户籍人口增长数量，长此以往，将在上海形成一个数量庞大，比重很高的外来人口阶层（其中不乏受过高等教育者和高收入者），他们在上海不能享受与上海市民同样的权利和福利，将使社会分割日益严重，为上海市未来的社会和谐埋下极大的隐患。
如果上述三个方面的思想误区被突破，那么，可以以放宽户籍制度限制为抓手，有序地推动城市新移民与本市居民在社会保障、教育、劳动力市场等方面的融合。在有序放宽户籍限制时，可优先考虑已经在上海有固定职业和稳定收入者，以及受高等教育者。同时，政府应采取措施，促进本地居民与新移民之间的社会融合，防止低收入的城市新移民在空间上形成聚居，否则会给未来的社会稳定带来隐患。
从长远来看，全国范围内需要形成一个有利于劳动力跨地区流动和城市化的统一的社会保障体制，在全国经济发展差距还比较大的情况下，上海可以率先推动在长三角地区内部形成部分统一的社会保障体制，为推动长三角地区的市场融合打下制度基础。经济的集聚虽然有利于"将蛋糕做大"和城市间合理分工的协调发展，但却可能在短期内带来城市间发展差距的扩大，在目前的体制下，经济相对落后地方政府会为此而抵制市场整合。为此，上海应与其他长三角城市一起共谋大计，在市场整合和共同发展的同时，形成一个在长三角区域内的利益协调机制，对经济集聚过程中可能出现的相对利益受损者提供补偿。
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